Hva skjer med det norske spillemonopolet?

Lettlest versjon

Det norske spillemonopolet har vært omdiskutert i snart to tiår, og spørsmålet er fortsatt det samme: skal staten ha enerett på pengespill, eller skal private selskaper kunne søke om lisens slik de gjør i Sverige? Svaret fra norske myndigheter har vært det samme hele veien, og modellen står i dag stødigere enn den har gjort på lenge. Det som derimot har endret seg kraftig, er markedet under den.

De siste årene har staten tatt i bruk virkemidler som ikke fantes da diskusjonen begynte. Norske banker stopper betalinger til og fra selskaper uten norsk tillatelse, TV-reklamen for utenlandske spill er borte, og fra 1. januar 2025 blir ulovlige spillsider blokkert i nettleseren din. Til sammen har dette flyttet en betydelig del av pengene tilbake til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, og det er den utviklingen som avgjør hvordan debatten ser ut i dag.

Her går vi gjennom hva enerettsmodellen faktisk er, hvor mye penger den håndterer, hva tiltakene har gjort med markedet, og hvordan det ser ut i landene som valgte den motsatte løsningen. Vi ser også på det som fortsatt er uavklart, for veksten i nettkasino bekymrer Lotteritilsynet uansett hvem som tilbyr spillene.

Spillemonopolet – kort fortalt

Norge har ikke ett monopol, men en enerettsmodell der to selskaper har fått lov til å tilby de spillene som anses som mest risikable. Norsk Tipping står for lotteri, sportsspill, skrapespill og nettkasino, mens Norsk Rikstoto har hestespillene. Alle andre selskaper står uten mulighet til å få tillatelse, uansett hvor godt regulert de er i hjemlandet sitt. Lotteritilsynet fører tilsyn med begge sider av markedet, både de to som har lov og de mange som ikke har det. Formålet med reguleringen er ifølge Norsk Tipping selv først og fremst å forebygge spilleproblemer, ikke å sikre staten inntekter. Overskuddet er en konsekvens av modellen, ikke begrunnelsen for den, og det skillet er viktig når du skal vurdere argumentene i debatten.

Hva enerettsmodellen faktisk er

En enerett betyr at retten til å tilby bestemte spill er tildelt noen få aktører ved lov, og at markedet ikke er åpent for konkurranse. Begrunnelsen er at pengespill med høy innsats, høy omsetning og høy risiko for avhengighet trenger en form for offentlig kontroll som et vanlig konkurransemarked ikke gir. Med bare to tilbydere kan myndighetene stille krav om tapsgrenser, utestengingsordninger og overvåking av risikospillere, og de kan sanksjonere når kravene brytes. Prisen er at norske spillere ikke får velge fritt blant lovlige alternativer, og at selskaper med lisens i EU-land ikke kommer inn på markedet. Det er nettopp den prisen kritikerne mener er for høy, mens tilhengerne mener den er verdt det.

Loven som gjelder i dag

Dagens pengespillov trådte i kraft 1. januar 2023, og den erstattet tre eldre lover og sju forskrifter med ett samlet regelverk. Norsk Tipping skriver at loven viderefører den norske modellen, og at Norsk Rikstoto samtidig fikk en tiårig tillatelse til å tilby hestespill. Formålene i loven er rangert, og det å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser står øverst. Ansvaret for hele feltet ble samtidig samlet i Kultur- og likestillingsdepartementet, som tidligere delte det med Landbruksdepartementet.

Loven er også blitt prøvd mot EØS-retten før: EFTA-domstolen avsa dom 14. mars 2007 og kom til at den norske staten kunne gi Norsk Tipping enerett til drift av gevinstautomater.

Hvor mye penger det handler om

Lotteritilsynet anslår at hele det norske pengespillmarkedet omsatte for mellom 14,5 og 14,9 milliarder kroner i 2025, målt i netto omsetning etter at gevinstene er trukket fra. Av dette står Norsk Tipping for den klart største delen, mens Norsk Rikstoto hadde 0,99 milliarder kroner. Det private markedet, altså bingohaller og lotterier med tillatelse, utgjorde omtrent 1,5 milliarder. De utenlandske selskapene uten norsk tillatelse er anslått til mellom 1,7 og 2,1 milliarder kroner, forenklet til 1,9 milliarder, og det tilsvarer rundt 13 prosent av markedet. Året før anslo tilsynet 1,3 milliarder, men de understreker selv at metoden er endret så mye at tallene ikke kan sammenlignes direkte.

Slik fordeles overskuddet

Norsk Tipping betalte ut 7 823 millioner kroner til samfunnsnyttige formål etter driftsåret 2025, og selskapet er nå inne i sitt 78. driftsår. Pengene fordeles av Stortinget og regjeringen etter tippenøkkelen, og først trekkes 6,4 prosent ut til helse- og rehabiliteringsformål. Resten går med 64 prosent til idrett, 18 prosent til kultur og 18 prosent til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner. I tillegg kommer Grasrotandelen, bingoentreprenørenes overskuddsformål og tiltak mot spillavhengighet.

Totalt har selskapet betalt ut over 147 milliarder kroner gjennom årene, som tilsvarer 229 milliarder regnet om til 2025-verdi. Det er dette som gjør en avvikling politisk vanskelig, for idretten har ingen annen inntektskilde av samme størrelse å falle tilbake på.

Hvem spiller hvor

Norsk Tipping hadde 2 348 933 registrerte spillere ved utgangen av 2025 og en netto omsetning på 10,2 milliarder kroner. Rundt 1,19 millioner av dem spilte spill som er i direkte konkurranse med de utenlandske selskapene, opp fra 1,13 millioner året før. Lotteritilsynets egne kvartalsmålinger viser at 2,6 prosent av befolkningen spilte hos utenlandske tilbydere i 2025, mot 3,8 prosent i 2024, og det tilsvarer omtrent 115 000 spillere. Ser du bare på dem som faktisk spiller kasinospill på nett, oppgir 10 prosent at de spilte hos et utenlandsk selskap sist de spilte. Den andelen var 43 prosent i 2021, og det er den enkeltstatistikken som best viser hvor mye markedet har flyttet seg.

Blokkeringen som endret markedet

DNS-blokkering ble innført 1. januar 2025, etter at Stortinget vedtok endringene regjeringen foreslo i Prop. 6 L høsten 2023. I praksis betyr det at du havner hos internettilbyderen din i stedet for på spillsiden, med en melding om at nettstedet er blokkert av norske myndigheter. Lotteritilsynet har det siste året kontrollert over 661 nettsteder manuelt, sendt varsel til over 306 av dem, og fattet vedtak om blokkering av 238 nettsteder eid av 72 selskaper. I tillegg har 71 nettsteder gjort endringer før blokkering, slik at de ikke lenger retter seg mot Norge.

Da den første runden ble kunngjort i april 2025, sa jurist Silje Sægrov Amble i Lotteritilsynet at «blokkering av ulovlege nettstader vil bidra til at færre får speleproblem».

Tilsynet vurderer konkret om en side retter seg mot det norske markedet, og de legger blant annet vekt på om siden tilbyr norsk språk, norsk valuta, norsk kundestøtte eller +47 som landkode ved registrering. Markedsføring i norske kanaler og bruk av norske personer i reklamen teller også med. Noen selskaper prøver å komme rundt blokkeringen ved å bytte adresse eller sende deg videre automatisk, og tilsynet er tydelig på at det finnes ulovlige sider som ennå ikke er blokkert.

Betalingsforbudet gjorde mest

Blokkeringen er det nyeste tiltaket, men det er ikke det som har hatt størst effekt. Lotteritilsynet skriver selv at betalingsformidlingsforbudet trolig er tiltaket som til nå har betydd mest for kanaliseringen. Norske banker skal stanse både innsats og gevinst til og fra selskaper som ikke har lov til å tilby spill i Norge. Det betyr i praksis at du risikerer å ikke få utbetalt en gevinst du allerede har vunnet. Flere betalingsformidlere og spillselskaper har valgt å trekke seg helt ut av det norske markedet som en følge av forbudet. Tilsynet ser også at enkelte spillere går over til Norsk Tipping alene når de gjennom blokkeringen eller betalingsstoppen først blir klar over at selskapet de spilte hos mangler tillatelse.

Sverige valgte lisens

Sverige gjorde det motsatte av Norge og åpnet et lisensmarked i 2019, der selskaper som oppfyller kravene får svensk lisens og betaler skatt av omsetningen. Målet var at staten skulle få kontroll over spillingen som tidligere foregikk hos selskaper uten tillatelse, og graden av kontroll måles i det svenskene kaller kanaliseringsgrad. Før omreguleringen ble den beregnet til betydelig lavere enn 50 prosent. Spelinspektionen anslår at kanaliseringsgraden på det konkurranseutsatte markedet var 84 prosent i 2025, mot 85 prosent i 2024 og 86 prosent i 2023. Utviklingen går altså sakte nedover, ikke oppover, og myndighetens mål på minst 90 prosent er fortsatt ikke nådd.

Forskjellen mellom spillformene er stor. For veddemål ligger kanaliseringen på 96 prosent, mens den for nettkasino er nede i 81 prosent. Måler du på trafikk til nettsidene i stedet for på omsetning, får bare 54 prosent av besøkene til svenske kasinosider en lisensiert mottaker. Spelinspektionens spørreundersøkelse peker på tre hovedgrunner til at folk spiller utenfor systemet. De er eller har vært utestengt via Spelpaus.se, de opplever bedre gevinstmuligheter uten lisens, eller de vil ha spill som ikke tilbys i Sverige.

Nederland gikk samme vei som Sverige

Nederland er det andre eksemplet som ofte trekkes fram, og landet endte på samme side som Sverige. Den nederlandske fjernspilloven trådte i kraft 1. april 2021, og selve nettmarkedet åpnet 1. oktober samme år. Kansspelautoriteit, den nederlandske spillmyndigheten, behandlet søknadene samlet slik at alle godkjente selskaper kunne starte på samme dag.

Ett av hovedmålene var det samme som i Sverige: å lede spillerne bort fra selskaper uten lisens og over til det lovlige tilbudet. Norge er dermed alene i sitt slag blant landene rundt seg, og det er en del av grunnen til at spørsmålet stadig kommer opp igjen.

Kasinoveksten hos Norsk Tipping

Det mest omtalte funnet i Lotteritilsynets siste rapport handler ikke om de utenlandske selskapene, men om Norsk Tipping selv. Antallet spillere på nettkasinoet KongKasino er doblet på fem år, fra 200 000 i 2020 til 400 000 i 2025, og bare det siste året kom det nesten 50 000 nye kunder. Tilsynet er tydelig bekymret, og direktør Atle Hamar sier at «vi er spesielt bekymra for interessa for kasinospel blant dei unge, og om fleire kjem til å ha speleproblem om nokre år». Han peker på at noen allerede er erfarne spillere når de fyller 18 og oppretter konto, fordi de er introdusert til gambling gjennom gaming og gjennom influensere som markedsfører utenlandske selskaper.

Hjelpelinja fikk 44 prosent flere førstegangssamtaler om pengespill i 2025, og nesten hele økningen handler om nettkasino. I 422 av samtalene er nettkasino enten hovedproblemet eller det eneste spillet det tas kontakt om, og 273 av disse viser bare til utenlandske operatører. Samtidig viser Norsk Tippings egne tall at drøyt 5 100 spillere i måneden taper mer enn 10 000 kroner. Andelen risiko- og problemspillere er i all hovedsak uendret siden 2024, og det er dette som gjør Lotteritilsynet skeptisk til om tiltakene er kraftige nok. Etter at selskapet gjorde det enklere å stenge seg selv ute, er det sju ganger flere som bruker den muligheten.

Feilene som svekket tilliten

Enerettsmodellen bygger på at de to selskapene faktisk klarer å drive forsvarlig, og der har de siste årene vært krevende. Lotteritilsynet ila Norsk Tipping et lovbruddsgebyr på 25 millioner kroner fordi supertrekningen i Lotto 19. april ikke ble gjennomført med korrekt trekningsgrunnlag. Selskapet fikk ytterligere 10 millioner etter at flere tusen spillere 27. juni fikk melding om at de hadde vunnet langt større premier enn de faktisk hadde. Det største gebyret, 36 millioner kroner, kom av at spillere som brukte appen på iPhone eller iPad ikke fikk stengt seg ute fra spill i fire måneder i 2024.

Norsk Rikstoto fikk 6 millioner fordi 806 kunder kunne spille over tapsgrensene sine fra desember 2022 til september 2025. I samtlige saker påpekte tilsynet at selskapene ikke hadde sørget for tilstrekkelig testing og kontroll.

Dette er fortsatt uklart

Det viktigste usikre punktet er hvor stort det utenlandske markedet egentlig er. Lotteritilsynet skriver rett ut at de ikke lenger har omsetningstall fra selskapene som retter seg mot Norge, og at estimatet derfor bygger på indirekte kilder som nettrafikk og spørreundersøkelser. Atle Hamar sier at «det er utfordrande for oss å måle omsetning i den ulovlege marknaden, fordi vi ikkje har tilgang til omsetningstala deira». Tilsynet påpeker også at de kvartalsvise Sentio-målingene trolig gir for høye tall etter at datainnsamlingen ble lagt om fra telefonintervju til nettpanel i 2023. Det er heller ikke avklart hva veksten i KongKasino vil bety for antallet problemspillere om noen år, og et tilsyn med Norsk Tippings kasinospill var varslet for våren 2026.

Hva skjer videre

Ingenting i dagens tall peker mot at enerettsmodellen står for fall. Lotteritilsynet vurderer at Norsk Tipping og Norsk Rikstoto kanaliserer spillere fra det utenlandske markedet stadig bedre, år for år, og at de to selskapene har sterk evne til å holde på spillerne sine. Samtidig er tilsynets anbefalinger rettet innover, mot enerettshaverne selv: de mener antallet spillere med langvarig høy risiko må ned, og at kontrollen med spillene må styrkes. Begrenser du markedet til spillene som faktisk konkurrerer, altså sports-, kasino- og hestespill, har de utenlandske selskapene fortsatt rundt 31 prosent. Det er den andelen både tilhengere og motstandere av modellen kommer til å bruke som argument, og de kommer til å lese den ulikt.

Slik står saken nå

Debatten fra 2018 handlet om hvorvidt Norge burde følge etter Sverige, og den debatten er på et vis avgjort av seg selv. Norge fulgte ikke etter, og de svenske tallene gir ikke lenger noe åpenbart argument for å gjøre det: kanaliseringsgraden i Sverige har falt tre år på rad og ligger fortsatt under målet myndighetene har satt. Norge har i mellomtiden strammet inn på en helt annen måte, med betalingsstopp, reklameforbud og blokkering, og andelen som spiller hos utenlandske selskaper har falt tydelig.

Det betyr ikke at modellen har løst problemet den er begrunnet med. Andelen risiko- og problemspillere står stille, samtalene til Hjelpelinja om nettkasino øker kraftig, og den sterkeste veksten i kasinospill skjer nå hos selskapet staten selv eier. Det er en ubehagelig situasjon for en modell som er begrunnet med forebygging framfor inntekter, og den kritikken treffer uavhengig av hva du mener om lisenser.

For deg som spiller, er det praktiske bildet enklere enn politikken. Norsk Tipping og Norsk Rikstoto er de eneste som har lov, banken din vil stoppe pengene til andre, og en gevinst hos et blokkert selskap er en gevinst du kanskje aldri ser. Spørsmålet om spillemonopolet er dermed ikke lenger om det overlever de nærmeste årene, men om det klarer å gjøre jobben det er satt til å gjøre.

Kilder

• lottstift.no – Ansvarlegheit og kanalisering hos Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, mars 2026 — lest 02.09.2026
• lottstift.no – Stor auke i nettkasinospelarar hos Norsk Tipping — lest 02.09.2026
• lottstift.no – Blokkering av ulovlige pengespillsider — lest 02.09.2026
• lottstift.no – No blir 57 ulovlege pengespelsider blokkerte — lest 02.09.2026
• norsk-tipping.no – Effektiv drift og overskudd — lest 02.09.2026
• norsk-tipping.no – Ny pengespillov: Dette er nytt fra 2023 — lest 02.09.2026
• regjeringen.no – Prop. 6 L (2023–2024) om DNS-blokkering — lest 02.09.2026
• spelinspektionen.se – Kanaliseringsgrad på den svenska spelmarknaden 2025 — lest 02.09.2026
• kansspelautoriteit.nl – Remote Gambling Act in force — lest 02.09.2026
• lovdata.no – Dom i EFTA-domstolen: enerett til drift av spilleautomater — lest 02.09.2026